أمن الحيازة
جدول المحتويات
ملخص
يقدر أن 70٪ من الأسر المصرية تعيش دون حيازة آمنة. وتعاني محافظة الغربية أعلى نسبة، حيث 93٪ من الأسر تعيش دون حيازة آمنة، في حين أن محافظة جنوب سيناء تحمل أقل نسبة، وهي 8٪.
ويواجه عدد غير محدد من الأسر المحرومة من الحيازة الآمنة خطر إخلائهم قسريًّا وهدم منازلهم دون تعويض. ففي حالات نزع الملكية للمنفعة العامة، ليس للسكن غير الرسمي حق في التعويض. كما لا تتمتع الأسر التي تعيش في مساكن غير رسمية بالاعتراف القانوني الكامل، رغم توصيل المرافق إليها، ومن الممكن أن يواجهوا فرض رسوم تقنين باهظة.
كيف تشكل الحيازة غير الآمنة مشكلة؟
الحيازة غير الآمنة تشكل خطرًا كبيرًا على الأمن الاجتماعي للأسرة لأنها قد تواجه الطرد في أي لحظة وتصبح بلا مأوى. بين عامي 1997 و2013، تم إعادة تسكين ما يقدر بـ41,239 أسرة تحت ذرائع التطوير العمراني وإزالة العشوائيات.[1] أغلبية هؤلاء (58,5٪) تم تهجيرهم قسرًا إلى مساكن أخرى معظمها على مشارف المدينة بعيدة عن مكان إقامتهم الأصلي حيث يواجهون صعوبات اقتصادية واجتماعية كبيرة في العثور على وظائف وإرسال الأطفال إلى المدرسة.[2] في كثير من الحالات، تحرك الأجهزة والشركات المملوكة للدولة عمليات الإخلاء أو التهجير تطلعًا إلى الاستفادة من أصولها حيث شهدت أسعار الأراضي زيادات كبيرة على مدى العقد الماضي.[3]
بالإضافة إلى التهجير القسري، غالبًا ما تؤدي معظم هذه المشاريع إلى تشريد العديد من الأسر التي تصبح بلا مأوى تمامًا، حيث لا تشمل جداول حصر أعداد الأسر الرسمية كل السكان أو العديد من غير القادرين على إثبات حيازتهم. في مشروع تطوير لمنطقة غير آمنة تم تطبيقه أخيرًا، والذي تم حصر أكثر من 1000 أسرة تعيش فيه، ذكر مسؤولون أن نصف هؤلاء فقط كان مؤهلًا للحصول على مساكن بديلة، بينما لن يتم تعويض البقية.[4] في حالة نزع الملكية للمنفعة العامة، ليس للسكن غير الرسمي حق في التعويض.
ما تبقى من الأسر التي تعيش في مساكن غير رسمية ولا يهددها خطر هدم وشيك (لا يقع منزلها على طريق أو طريق سريع، ولا تقف في طريق خطة تنمية حضرية أو خطة تطوير) لا تتمتع بالاعتراف القانوني الكامل. هذه الأسر قد تواجه ضرورة دفع رِشًا،[5] أو رسوم تقنين شديدة الغلاء حيث وفقًا لمسودة مبكرة من قانون تنظيمي تجري مناقشته حاليًّا في البرلمان، ستكون رسوم التقنين من 100 جنيه إلى 1000 للمتر المربع الواحد،[6] وهي ما قد تصل إلى تكلفة البناء في بعض الأحيان.
من الذين يعيشون دون حيازة آمنة في مصر؟
هناك ثلاثة مستويات من الحيازة غير الرسمية في مصر: حيازة الأراضي (التي بنيت عليها الوحدة) والحيازة الأولية للوحدة (لأصحابها الأصليين) والحيازة الثانوية للوحدة (للمستأجرين).
يستطيع هذا المؤشر أن يقيم فقط حيازة الوحدة الأولية غير الآمنة على أساس المقارنة بين الوحدات التي بنيت بترخيص والتي بنيت دون ترخيص، وبهذه الطريقة تمَكنَّا من تقدير أن 70٪ من مجموع الوحدات يعاني الحيازة غير الآمنة (انظر المنهجية). في العموم، تعاني المحافظات الريفية في الدلتا، وبخاصة التي ليس لديها ظهير صحراوي، أعلى معدل للحيازة غير الرسمية، تتراوح من 56٪ في دمياط إلى 93% في الغربية. في المقابل، تراوحت نفس النسبة في محافظات الصعيد الريفية إلى حد كبير، على الرغم من أن بها محافظات لها ظهير صحراوي، من 51٪ في الأقصر إلى 79٪ في الفيوم. داخل القاهرة الكبرى، حملت محافظات الجيزة والقليوبية، وبهما مناطق ريفية، معدلات أعلى بكثير من الحيازة غير الرسمية (84٪ و83٪ على التوالي) من محافظة القاهرة (47٪). أما المحافظات الصحراوية الحدودية فلديها نسب حيازة غير رسمية ما بين 8٪ في جنوب سيناء و28٪ في مطروح.
تعتبر طريقة تقدير الحيازة غير الرسمية منحازة إلى التقليل، حيث أنها تعتمد على الاتصال الرسمي للوحدات بالشبكة القومية لكهرباء مصر، وبالتالي هي تتجاهل جميع المباني غير الرسمية غير المتصلة رسميًّا بعداد كهرباء، وهذه حقيقة تتمثل بشكل حاد في المحافظات الصحراوية التي تظهر نسبًا منخفضة بشكل غير عادي للحيازة غير الرسمية حيث الكثير من الأراضي في تلك المنطقة كائن بوضع اليد. لا تظهر هذه البيانات الكثير من المنازل الأخرى التي تفتقر إلى الحيازة الآمنة لأنها وحدات رسمية أو غير رسمية تم اقتحامها، أو أنها مستأجرة بشكل غير رسمي. على سبيل المثال، أحصى صندوق تطوير المناطق العشوائية أكثر من 120,000 وحدة تضم ما يقرب من نصف مليون شخص، بنيت من قِبَل واضعي اليد على أراضٍ مملوكة للدولة.[7] في حين تدعي الأوقاف أنها تمتلك 4,000 عزبة،[8] والتي يمكن أن تكون موطنًا لما لا يقل عن أربعة ملايين نسمة. ومع ذلك، تعج الكثير من أراضي الأوقاف بالحيازة غير الواضحة.[9]
عمومًا، ترجع معظم الحيازة غير الرسمية، التي تؤدي حتمًا إلى الحيازة غير الآمنة، إلى أن الوحدات نفسها جرى بناؤها بشكل غير رسمي، سواء على الأراضي الزراعية الخاصة التي تم تقسيمها وتعميرها بالمخالفة للقانون (وهي أغلبية الحالات)، أو هي أراضي وضع يد. يبدو أن معظم الناس يقومون بالبناء غير الرسمي بسبب عدم وجود بدائل بأسعار معقولة ومناسبة. في حين أن الدولة تبني ما يسمى بالمدن الجديدة على مدى العقود الأربعة الماضية، حيث تعرض الجزء الأكبر من الأراضي المرفَّقة الرسمية، إلا أن هذا المعدل السنوي لهذا المعروض لا يتعدى ربع مساحة الأراضي الزراعية الخاصة التي يجري تبويرها والبناء عليها بشكل غير رسمي.[10]
لماذا يفتقر الناس إلى الأمن القانوني للحيازة؟
حتى بالنسبة إلى أولئك الذين يعيشون في وحدات بنيت بشكل رسمي، قد تتحول حيازتهم إلى حيازة غير رسمية مع مرور الوقت، بخاصة مع تعقيدات التوريث. وخلصت دراسة أجريت عام 1998 إلى أن الناس لا يسعون إلى التسجيل الرسمي للعقارات لأن معظم خطواته معقدة ومطولة ويمكن أن تشمل 77 إجراء بيروقراطيًّا وقد تستغرق من 6 إلى 14 عامًا.[11] كما أن تكاليف التسجيل مرتفعة.
كما أن معظم حالات الإيجار والاستخدام العيني للوحدات هي أيضًا غير رسمية. ويتراوح الأخير بين العقود اللفظية التي تحدد شكل استخدام البوابين للغرف، والتأجير من الباطن الذي يقوم به البوابون للغرف على أسطح العمائر أو في البدرومات بعيدًا عن أنظار الملاك الغائبين، وكذلك التأجير غير القانوني من الباطن لوحدات الإسكان المدعمة الذي من المفترض أن يكون مستخدمه الوحيد هو المستفيد الأصلي.
في النهاية، سمح التراخي والتطبيق العشوائي للقانون بأن تصبح الحيازة غير الرسمية هي القاعدة.
ما يمكن فعله؟
- وجود برنامج قومي للاعتراف بالحيازة غير الرسمية يمكن أن يساعد على إصلاح العديد من سلبيات الحيازة غير الآمنة من خلال عدد من التدابير تتراوح لواضعي اليد حسب الغرض الاجتماعي للاستخدام بين العفو الرسمي من الإخلاء أو التهجير القسري، وتوفير عقود للإيجار أو حق انتفاع إلى تمليك الأراضي سواء على المستوى الفردي أو الجماعي.
- من المهم وضع برنامج للإصلاح التشريعي لتبسيط التشريعات ذات الصلة بالحيازة والأراضي ومنع الحالات المستقبلية للحيازة غير الرسمية، بالإضافة إلى توفير مسار سريع للدعاوى القضائية القائمة المتعلقة بالنزاع حول الحيازة.
- تصميم سياسات عمرانية تتيح أراضي رسمية ومرفقة في مواقع مناسبة وبأسعار معقولة للتوسع العمراني.
المنهجية
التعريفات
الأمن القانوني للحيازة هو أحد مستحقات الحق في السكن الملائم. وبناء على ذلك، ذكرت الأمم المتحدة أن “السكن ليس كافيًا إذا كان شاغلوه لا يملكون درجة من أمن الحيازة تكفل الحماية القانونية ضد عمليات الإخلاء القسري والتحرش وغيرها من التهديدات“.[12]
يعرف برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية أمن الحيازة بأنه “حق جميع الأفراد والجماعات في حماية فعالة تضمنها الدولة ضد الطرد غير القانوني“.[13]
كما يضمن دستور 2014 المصري أمن الحيازة بناء على المادة 78: “تكفل الدولة للمواطنين الحق في المسكن الملائم والآمن والصحي، بما يحفظ الكرامة الإنسانية ويحقق العدالة الاجتماعية“.[14]
أدوات القياس
مفهوم الضمان القانوني للحيازة يمكن أن يتضمن فقط السياق القانوني الإجمالي والتطبيق العام للوائح الحيازة في البلاد. لذلك، هناك نوعان من الأدوات لقياس هذه المؤشرات:
ا) الإسكان المرخص: وهي أداة تقيس مدى قانونية الإسكان. وهو مقياس لا يضفي صفة الترخيص إلا على السكن الذي يحمل سندًا واضحًا للأرض التي يقف عليها، والذي تم بناؤه وفقًا لكافة التراخيص المطلوبة لاستخدام الأراضي وتقسيمها. ويتم قياس ذلك من خلال حساب “النسبة المئوية من إجمالي عدد المساكن الممتثلة للوائح الأراضي والبناء الحالية“.
ب) عمليات الإخلاء: وهذه الأداة تقيس مدى تطبيق عمليات الإخلاء من خلال حساب “المتوسط السنوي لعدد الأسر التي يرأسها الرجال أو النساء والتي طردت من مساكنها خلال السنوات الخمس الماضية”.
من المفترض أن هاتين الأداتين من أدوات القياس تستطيعان رسم السياق القانوني الإجمالي والتطبيق الفعلي للوائح الحيازة في البلاد. [15]
منهجية قياس الحيازة غير الآمنة في مصر
لعدم وجود إحصاءات رسمية بشأن الحيازة غير الرسمية أو الإخلاء في مصر، تمَكنَّا فقط من تقدير ظاهرة البناء غير الرسمي للمنازل على مستوى المحافظات.
وكان هذا ممكنًا باستخدام إحصاءات رسمية عن الصافي السنوي لعدد المشتركين الجدد بشبكة الكهرباء للأغراض المنزلية،[16] وكذلك الإحصاءات الرسمية لصافي الوحدات السكنية الرسمية الجديدة التي بنيت خلال العام (من قبل الحكومة أو القطاع الخاص الرسمي)،[17] وعلى افتراض أن الفرق بين عدد الاشتراكات وعدد الوحدات التي بنيت بشكل رسمي هو الوحدات التي بنيت من قِبَل القطاع الخاص غير الرسمي. من أجل تسوية الترسبات الكامنة في البيانات (حيث يتم توصيل الكهرباء إلى الوحدات السكنية غير الرسمية بصفة غير دورية) وكذلك الارتفاع أو الهبوط المفاجئ في معدلات البناء حسب العوامل الاقتصادية أو السياسية، تم الاعتماد على متوسط عدد الاشتراكات أو الوحدات خلال فترة ثماني سنوات من سنة 2007/2006 إلى 2014/2013.
هناك أيضًا محدودية للبيانات المتسببة عن المراحل المتعددة من التقديرات، تعني أن الناتج هو مؤشر على البناء غير الرسمي قد يتفاوت عن الواقع إلى درجة ما. على سبيل المثال، قد يكون هناك مبالغة في تقدير البناء الرسمي بسبب اعتماد إحصاءاته على حصر تراخيص البناء الصادرة، والتي من الممكن أن لا تنفذ نسبة منها. من ناحية أخرى، هناك تقليل من البناء غير الرسمي لأن مجموعة البيانات تفترض أن جميع الوحدات غير الرسمية لها اشتراكات رسمية بالكهرباء، ما يتجاهل نسبة الوحدات التي ليس لديها اشتراكات رسمية، أو تقدمت من خلال برنامج العدادات الكودية ولم يتم توصيل التيار إليها بعدُ. كما توجد معدلات مرتفعة لوحدات شاغرة في كل من البناء الرسمي وغير الرسمي، حيث يتسبب نقص البيانات التفصيلية في افتراض أن النسبة متساوية في كل منهما، بينما قد تكون حالات الازدحام أعلى في المساكن غير الرسمية. لذلك، تم افتراض أن الوحدة الواحدة موطن لأسرة واحدة، حيث تقلل البيانات عمومًا من الوحدات غير الرسمية وتبالغ في الرسمية.
في نهاية المطاف، تركز مجموعة البيانات هذه في الحيازة الأولية للوحدة، ولا تشمل المنازل المحتلة على الأراضي المملوكة للدولة، أو الحيازة الثانوية غير الرسمية مثل التأجير من الباطن، أو الاستخدام العيني.
المراجع
[1] شوكت، العدالة الاجتماعية والعمران، خريطة مصر. القاهرة: وزارة إسكان الظل، 2013. ص82-83. https://www.academia.edu/4975995/Social_Justice_and_the_Built_Environment_A_Map_of_Egypt_Ar_٪D8٪A7٪D9٪84٪D8٪B9٪D8٪AF٪D8٪A7٪D9٪84٪D8٪A9_٪D8٪A7٪D9 ٪ 84٪ D8٪ A5٪ D8٪ AC٪ D8٪ AA٪ D9٪ 85٪ D8٪ A7٪ D8٪ B9٪ D9٪ 8A٪ D8٪ A9_٪ D9٪ 88٪ D8٪ A7٪ D9٪ 84٪ D8٪ B9 ٪ D9٪ 85٪ D8٪ B1٪ D8٪ A7٪ D9٪ 86_٪ D8٪ AE٪ D8٪ B1٪ D9٪ 8A٪ D8٪ B7٪ D8٪ A9_٪ D9٪ 85٪ D8٪ B5٪ D8٪ B1 [2] تضامن 2015. التكلفة الخفية للتهجير: النقل من عزبة خير الله إلى مساكن عثمان، 2015/12/31. http://www.tadamun.info/2015/12/31/hidden-cost-displacement-move-izbit-khayrallah-masakin-uthman/?lang=en#.V0Lrb-Sm0ox [3] Shawkat 2016. Property Market Deregulation and Informal Tenure in Egypt: A Diabolical Threat to Millions. Architecture_MPS, Volume 9, Number 4, June 2016, pp. 1-18(18). UCL. http://www.ingentaconnect.com/contentone/uclpress/amps/2016/00000009/00000004/art00001 [4] " قوات الأمن تخلي «تل العقارب» بالقوة... والمحافظة تقطع المياه والكهرباء عن الأهالي"، المصري اليوم، 2016/05/22. http://www.almasryalyoum.com/news/details/952321 [5] Sejourne, Marion. "Inhabitants' Daily Practices to Obtain Legal Status for Their Homes and Security of Tenure: Egypt." In Popular Housing and Urban Land Tenure in the Middle East: Case Studies from Egypt,, by Myriam ABABSA, Baudouin DUPRET and Eric DENNIS. American University in Cairo Press, 2012. [6] "قانون التصالح في مخالفات البناء"، برلماني، 2016/05/05. http://www.parlmany.com/News/7/75186/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%AA%D8%B5%D8%A7%D9%84%D8%AD-%D9%81%D9%89-%D9%85%D8%AE%D8%A7%D9%84%D9%81%D8%A7%D8%AA-%D8%A7%D9%84%D8%A8%D9%86%D8%A7%D8%A1 [7] صندوق تطوير المناطق العشوائية، الخريطة القومية للمناطق غير الآمنة 2011. تقرير داخلي. [8] "رئيس هيئة الأوقاف في حوار مع الأهرام: لا تصالح مع المعتدي على مال الوقف"، 2011/6/10. http://www.ahram.org.eg/archive/Religious-thought/News/82855.aspx [9] Shawkat 2016. Property Market Deregulation and Informal Tenure in Egypt: A Diabolical Threat to Millions. Architecture_MPS, Volume 9, Number 4, June 2016, pp. 1-18(18). UCL. http://www.ingentaconnect.com/contentone/uclpress/amps/2016/00000009/00000004/art00001 [10] شوكت، العدالة الاجتماعية والعمران، خريطة مصر. القاهرة: وزارة إسكان الظل، 2013 ص47-56. https://www.academia.edu/4975995/Social_Justice_and_the_Built_Environment_A_Map_of_Egypt_Ar_٪D8٪A7٪D9٪84٪D8٪B9٪D8٪AF٪D8٪A7٪D9٪84٪ D8٪ A9_٪ D8٪ A7٪ D9٪ 84٪ D8٪ A5٪ D8٪ AC٪ D8٪ AA٪ D9٪ 85٪ D8٪ A7٪ D8٪ B9٪ D9٪ 8A٪ D8٪ A9_٪ D9٪ 88٪ D8٪ A7٪ D9٪ 84٪ D8٪ B9٪ D9٪ 85٪ D8٪ B1٪ D8٪ A7٪ D9٪ 86_٪ D8٪ AE٪ D8٪ B1٪ D9٪ 8A٪ D8٪ B7٪ D8٪ A9_٪ D9٪ 85٪ D8٪ B5٪ D8٪ B1 [11] DeSoto, H. "Dead Capital and the Poor in Egypt." ECES. 1998. http://www.eces.org.eg/Publication.aspx?Id=184 [12] الأمم المتحدة. 3 نوفمبر 2014 صحيفة الوقائع رقم 21: الحق في المسكن الملائم. جنيف. [13] برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية. 20 أغسطس 2013 المبادئ التوجيهية للمؤشرات الحضرية . نيروبي. [14] جمهورية مصر العربية 2014. دستور جمهورية مصر العربية. القاهرة، مصر. يناير 2014. [15] برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية. 20 أغسطس 2013 المبادئ التوجيهية للمؤشرات الحضرية . نيروبي. [16] وزارة الكهرباء والطاقة. التقارير السنوية للشركة القابضة لكهرباء مصر، 2006/2007 إلى 2014/2015. http://www.moee.gov.eg/test_new/report.aspx [17] الجهاز المركزي للتعبئة العامة والإحصاء. النشرة السنوية للمرافق والإسكان. 2007-2014.