المؤشر العام للحرمان العمراني
ملخص
جدول المحتويات
تعيش ثلث الأسر المصرية (34,1٪) في عمران محروم. هذه الأسر محرومة من واحد أو أكثر من ستة مقومات قابلة للقياس الكمي والتي استخدمت لتعريف المسكن الملائم، وهم: القدرة على تحمل التكاليف، والمسكن الآمن، وأمن الحيازة، ومساحة المعيشة الكافية (التزاحم)، ومياه الشرب الآمنة، والصرف الصحي المحسَّن.
لمعرفة المزيد عن كل مؤشر، الرجاء النقر على الرموز الموجودة في أعلى الصفحة
كيف يشكل الحرمان مشكلة؟
الأسر التي تعيش في عمران محروم، سواء كان مدينة أو قرية، في منطقة حضرية أو ريفية، أو في منطقة رسمية أو غير رسمية، تتعرض للعديد من المصاعب. بعضها يتعرض مباشرة لمخاطر مثل فقدان منزلها بسبب الانهيار أو السيول أو الإخلاء القسري. البعض الآخر يضطر إلى تحمل مشاكل صحية واجتماعية بسبب الظروف المعيشية المزدحمة أو المياه الملوثة أو التعرض لمياه الصرف الصحي. كما تشكل تكاليف السكن، سواء الشراء أو الإيجار، عبئا ماليًّا على غالبية الأسر المصرية، ما يدفعهم إلى إعادة ترتيب أولويات الإنفاق، أو الانتقال إلى مسكن أقل ملاءمة.
من الذين يعيشون في المناطق الأكثر حرمانًا في مصر؟
أظهرت التحليلات الإحصائية أن صعيد مصر هو الأكثر حرمانًا، حيث تراوحت نسبة الأسر التي تعيش في عمران محروم من 37,4٪ في الأقصر، وهي نسبة أعلى قليلًا من المتوسط القومي، إلى 51,3٪ في قنا، المحافظة الأكثر حرمانًا في مصر.
يعاني إقليم الدلتا ثاني أعلى نسبة حرمان، حيث تراوحت من 29,4٪ في المنوفية، وهي النسبة الأقل قليلًا من المتوسط ،إلى 43,5٪ في الغربية، وهي نسبة أعلى من المتوسط، بنحو الثلث.
وتأتي نسبة الحرمان في القاهرة الكبرى أقل من المتوسط القومي، حيث تراوحت بين 23,7٪ و 33,6٪ من الأسر. وتتدنى النسبة في إقليم قناة السويس إلى 22,2٪ وحتى 27,9٪ وهو الأقل من المتوسط.
أما المحافظات الصحراوية الحدودية فمن المستغرب أن لديها أدنى نسب حالات الحرمان، والتي تراوحت بين 5٪ في الوادي الجديد (أقل المحافظات المحرومة)، و 19,5٪ في البحر الأحمر.
لماذا يوجد عمران محروم؟
كانت السياسات العمرانية وسياسات الإسكان مضلِّّلَة إلى حد كبير على مدى العقود القليلة الماضية. فقد تم تكريس نسبة كبيرة من الإنفاق العام لمرافق مشاريع المدن الجديدة، في محاولة فاشلة لتحويل التوسع العمراني إلى مجتمعات جديدة في الصحراء، بعيدًا عن الأراضي الزراعية.[1] هذا ما حرم المدن والقرى القائمة من الاستثمارات العامة سواء في الصيانة أو التوسع في بنيتها التحتية. في حين أن برامج الإسكان المدعَّم خلال العقود الثلاثة الماضية اعتمدت غالبيتها على حل فردي وهو الوحدات السكنية الجاهزة. فهذه الوحدات أثبتت عدم ملاءمتها لغالبية الأسر نظرًا إلى نسقها أو موقعها أو أسعارها.[2] في الوقت نفسه تآكلت القدرة على تحمل التكاليف بشكل عام بسبب إزالة القيود عن سوق العقارات وتشجيع الدولة لتسليع الأراضي الرسمية والمرَّفقة في المدن الجديدة وفي غيرها.
وقد كانت هناك بعض الجهود الرسمية للتصدي لحرمان بعض المجتمعات، إلا أن عدم وجود مجموعة واضحة من مؤشرات الحرمان أدى إلى انخفاض كفاءة التنمية. فغالبية الجهود ضاعت في سيل من التعريفات الرسمية، التي لا تعد ولا تحصى للمجتمعات في مصر، مثل: الحضر أو الريف، المناطق الرسمية أو غير الرسمية، والمناطق المخططة أو غير المخططة، والمناطق الآمنة أو غير الآمنة، إلخ… والأهم من ذلك، أن استخدام التشريع والأجهزة الحكومية لمصطلح جزافي يصف المناطق المحرومة، بالمناطق العشوائية، ويعرف مجموعة واسعة من مؤشرات الحرمان بتعريفات غير دقيقة، هو ما وصم المواد الدستورية والتشريعية بعدم الفاعلية.
ما يمكن عمله؟
- اعتماد تعريف قانوني للمجتمع المحروم أو المسكن الملائم مع وضع خطوط عريضة لمجموعة محددة من مؤشرات الحرمان سيساعد على تحديد الاحتياجات ومتابعة الخطط التنفيذية.
- من المهم تشكيل سياسة عمرانية بخصوص القضايا الحضرية والإسكان بشكل يهدف إلى معالجة الحرمان العمراني على النحو المحدد في التعاريف القانونية.
- قياس الحرمان بشكل دوري لتقييم تنفيذ هذه السياسات، وبخاصة من خلال مؤشرات محدَّثة وأكثر دقة بإستراتيجية التنمية المستدامة – مصر 2030.
المنهجية
تعريف الحرمان العمراني
يتضمن الدستور المصري الصادر عام 2014 عددًا من المصطلحات المستخدمة لوصف الحرمان العمراني والتنمية العمرانية:
- المسكن الملائم: تنص المادة 78 على أن للمواطنين الحق في المسكن الملائم.
- العشوائيات: تنص المادة 78 أيضًا على إعادة تخطيط العشوائيات وتوفير البنية التحتية ورفع نوعية الحياة.
- الريف: تنص المادة 29 على تنمية الريف.
- المناطق الحدودية والمناطق المحرومة: تنص المادة 236 على تنمية المناطق الحدودية والمحرومة.
إلا أن غالبية هذه المصطلحات لا يوجد لها تعريف قانوني حتى الآن. لذا تم الاستناد إلى تعريف المسكن الملائم بالعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، حيث أن مصر من الدول المصدِّقة عليه.
فيعرف التعليق العام رقم 4 لسنة 1991 المسكن الملائم بأنه ذلك الذي: له أمن حيازة قانوني، وتُوفَّر له الخدمات والمواد والمرافق (المياه والصرف الصحي والكهرباء)، تكلفته يمكن تحملها، مجهز للمعيشة (مساحة المعيشة كافية والسكن آمن إنشائيًّا)، متاح (للفئات المحرومة)، موقعه جيد (بالنسبة إلى فرص العمل والخدمات الاجتماعية)، ويراعي الاعتبارات الثقافية.[3]
القياس الكمي للحرمان
هناك عدد من الطرق المتبناة قوميًّا ودوليًّا لقياس الحرمان العمراني، لكن لا يعتبر أي منها شاملًا ومتسعًا بما فيه الكفاية. فتركز هذه المؤشرات إما في سكان الحضر فقط، مع سكان الريف، وإما تركز في المجتمعات التي يتم بناؤها ذاتيًّا وبشكل غير رسمي، مع استثناء الأسر المحرومة في المجتمعات التي بناها القطاع الرسمي أو القطاع الخاص، إلخ…
- الخريطة القومية للمناطق غير الآمنة: استخدم صندوق تطوير المناطق العشوائية مجموعته الخاصة من مؤشرات تحديد المناطق “غير الآمنة”، وبناء عليه قام بتحديد 404 منطقة غير آمنة في عام 2009، ما يعد موطنًا لحوالي 208,000 أسرة. هذا المؤشر هو تعديل لمؤشر برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية وإعادة ترتيب المؤشرات الخمسة إلى أربعة مستويات للخطر،[4] ولكن عدد الأسر التي تم تحديدها يقل بكثير عن عدد الأسر التي تعيش في المجتمعات المحرومة حيث يشمل العدد فقط تلك الأسر التي تعاني خطرًا جسديًّا وشيكًا بسبب ذلك الحرمان. على سبيل المثال، المستوى الثالث من المناطق غير الآمنة يحدد 50,582 منزلًا على أنها تمثل خطرًا على الصحة، ما يشمل المياه غير الصالحة للشرب ومرافق صحية غير مناسبة. في المقابل يضع تعداد الجهاز المركزي لعام 2006 هذه الأرقام عند 2,3 مليون و9,2 مليون أسرة على التوالي. كما يتم تمثيل أولئك الذين يعيشون في ظروف خطرة تمثيلًا ناقصًا كذلك، حيث شملت مناطق المستويات الأولى والثانية13,431 و12,1284 منزلًا على التوالي. لكن منظمة الرقابة الفنية على المباني بوزارة الإسكان تحدد 514,616 وحدة على أنها في حاجة إلى هدم أو إصلاح،[5] وهو خمسة أضعاف العدد الذي يحدده صندوق تطوير المناطق العشوائية.
- مؤشر الأحياء الفقيرة/ الأهداف الإنمائية للألفية/ أهداف التنمية المستدامة/ الأجندة الحضرية الجديدة: وهي تستخدم لرصد التقدم الذي أحرزته البلدان نحو تحقيق أهداف الأمم المتحدة الإنمائية للألفية، فضلًا عن أهداف الأمم المتحدة الحالية للتنمية المستدامة،[6] ومن المرجح الأجندة الحضرية الجديدة. بالنسبة إلى الأهداف الإنمائية للألفية، أظهرت هذه المؤشرات أن عدد الأشخاص الذين يعيشون في الأحياء الفقيرة في المناطق الحضرية في مصر قد انخفض من 12 مليون في عام 1990 إلى 4,5 مليون في عام 2009.[7] وبينما يتمتع هذا المؤشر بالشمول في مجالات الحرمان،[8] فإن مؤشر الأحياء الفقيرة لم يتم تطبيقه إلا على أقل من نصف السكان، وهم الذين يعيشون في المناطق الحضرية، مع استثناء غالبية الذين يعيشون في الريف، مع أنه ثبت قصور هذا التصنيف في قراءة الواقع العمراني حيث يسكن نحو 65% من السكان في مناطق يمكن وصفها بالحضرية، وليس 43%.[9] وكذلك، فإن البيانات الأساسية المفصلة التي استخدمت لتطوير المؤشر تدل على أن عددًا قليلًا فقط من الـ27 محافظة قد تم تمثيلها في المؤشرات.[10]
- إستراتيجية التنمية المستدامة: رؤية مصر 2030: أسست هذه الإستراتيجية عددًا من الركائز ذات الأهداف القابلة للقياس والتي يتعين تحقيقها بحلول عام 2030. يتضمن محور التنمية العمرانية مؤشرات قابلة للقياس الكمي تتعلق بالمسكن الملائم، منها:[11] تحقيق التوازن بين العرض والطلب على الإسكان، والحد من عدد الأشخاص الذين يعيشون في مناطق غير آمنة بنسبة 100٪، وخفض مساحة المناطق العشوائية من 38٪ إلى 5٪، وزيادة عدد الأسر التي تحصل على خدمات الصرف الصحي المحسَّن من 50٪ إلى 100٪، وزيادة عدد الأسر التي تحصل على المياه الصالحة للشرب من 90٪ إلى 100٪. هو المؤشر الأكثر شمولًا من بين المؤشرات التي تستخدم لقياس الحرمان العمراني في مصر حتى الآن، ولكن المؤشرات الخاصة بالمناطق غير الآمنة والمناطق العشوائية هي مؤشرات قاصرة على النحو المبين أعلاه، في حين أن مؤشر “التوازن بين العرض والطلب على السكان” لا يحدد بشكل كافٍ القدرة على تحمل تكاليف السكن.
منهجية حساب الحرمان في مصر
مؤشر الحرمان العمراني قام بالتركيز في ستة مؤشرات قابلة للقياس الكمي لقياس الحرمان في مصر على أساس كل من التعاريف المحلية والدولية المذكورة أعلاه. وهي القدرة على تحمل التكاليف، وأمان الحيازة، والمسكن الآمن، والازدحام، ومياه الشرب الآمنة، والصرف الصحي المحسَّن، (الجدول 1).
كل من المؤشرات الستة تقيس نسبة الأسر المحرومة كنسبة مئوية من إجمالي الأسر في كل من الـ27 محافظة في مصر، وهي النسبة التي تبلغ ذروتها في المتوسط القومي لكل مؤشر. مؤشر الحرمان الرئيسي لكل محافظة، وكذلك على المستوى القومي، يتألف من متوسط المؤشرات الستة. أعطيت كل المؤشرات الستة نفس الوزن من أجل توفير مؤشر بسيط للحرمان.
الجدول 1: مقارنة المؤشرات الحالية والمقترحة لقياس الحرمان العمراني في مصر
المحدِّدات
اعتمدت عملية تصميم مؤشر الحرمان العمراني في أغلبها على بيانات متاحة للجمهور. كانت معظم البيانات متاحة للجمهور مجانًا أو لقاء رسوم، في حين أن بعض البيانات تطلَّبت الحصول عليها من خلال تقديم طلبات خاصة إلى أجهزة رسمية. أما البيانات الوحيدة التي تم جمعها خِصيصى لهذا البحث فهي أسعار المنازل والإيجارات.
ثلاثة من المؤشرات الستة (الازدحام ومياه الشرب والصرف الصحي) تعتمد على بيانات تعداد عام 2006 للجهاز المركزي للتعبئة العامة والإحصاء، وهي بيانات شاملة إلا أنها قد تكون قديمة حيث أن التعداد القادم، لعام 2016، لا يزال قيد الإعداد.
اعتمد مؤشرا المسكن الآمن والحيازة الآمنة على الإحصاءات الرسمية، والتي لا تعد شاملة نظرًا إلى طبيعة جمع البيانات، وقد تستخدم تقديرات متعددة لملء الفجوات في البيانات. ولذلك، نعتبرها بيانات ممثلة للواقع، وليست قاطعة.
اعتمد مؤشر القدرة على تحمل التكاليف على بيانات أسعار المنازل والإيجار التي تم جمعها حصرًا لأغراض البحث، وكذلك توقعات الدخل الحالي التي تم التوصل إليها من بيانات سلسلة أبحاث الدخل والإنفاق والاستهلاك الصادرة عن الجهاز المركزي للتعبئة العامة والإحصاء.
لضمان الاتساق بين مجموعات البيانات استخدمنا النسب المئوية للأسر المحرومة بدلًا من أعداد الأسر.
المراجع
[1] شوكت وخليل. موازنة العمران 2016/15 | تحليل العدالة المكانية في مصر، 10 طوبة، القاهرة، يونيو 2016 http://www.10tooba.org/?p=395 [2] شوكت. "سياسة الإسكان في مصر بين استمرار سياسات الماضي ووضع سياسات عادلة للمستقبل". المبادرة المصرية للحقوق الشخصية، القاهرة، يوليو 2014. https://www.academia.edu/9671060/_%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%A9_%D8%A7%D9%84%D8%A5%D8%B3%D9%83%D8%A7%D9%86_%D9%81%D9%8A_%D9%85%D8%B5%D8%B1_%D8%A8%D9%8A%D9%86_%D8%A7%D8%B3%D8%AA%D9%85%D8%B1%D8%A7%D8%B1_%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%A7%D8%AA_%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%A7%D8%B6%D9%8A_%D9%88%D9%88%D8%B6%D8%B9_%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%A7%D8%AA_%D8%B9%D8%A7%D8%AF%D9%84%D8%A9_%D9%84%D9%84%D9%85%D8%B3%D8%AA%D9%82%D8%A8%D9%84_ [3] العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، المادة 11-1، التعليق العام رقم 4/1991 https://www.google.com.eg/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwjBjYSJsKrPAhWBWxoKHdteCTkQFggcMAA&url=http%3A%2F%2Fwww2.ohchr.org%2Fenglish%2Fbodies%2Ficm-mc%2Fdocs%2F8th%2FHRI.GEN.1.Rev9_ar.doc&usg=AFQjCNHxmOtQO8XT_fMCdAmMuZ0iAMadGw&sig2=pAw6X8qojd924d92I-G3bQ [4] الدرجة الأولى، المناطق المهددة للحياة: الإسكان في المناطق المعرضة للانزلاقات الصخرية والسيول أو المتاخمة لخطوط السكك الحديدية. الدرجة الثانية، المسكن غير الملائم: الأكواخ وقلب المناطق الحضرية المتهاوي. الدرجة الثالثة، المناطق المهددة للصحة العامة: إسكان المحرومين من المياه أو الصرف الصحي، أو تلك المبنية تحت خطوط الضغط العالي أو المتأثرة بالتلوث الصناعي. الدرجة الرابعة، المناطق غير المستقرة: الإسكان المبني على الأراضي الدولة (الحيازة غير الآمنة) [5] "التفتيش على البناء: 60 ألف عقار آيل للسقوط والقاهرة تحتل المرتبة الأولى"، مصراوي، 2014/08/03 http://goo.gl/NcSNcd [6] الهدف 11: جعل المدن والمستوطنات البشرية شاملة وآمنة ومرنة ومستدامة https://sustainabledevelopment.un.org/sdg11 [7] مؤشرات الأهداف الإنمائية للألفية، الهدف 7: ضمان الاستدامة البيئية، 7.10 نسبة السكان الذين يعيشون في المناطق الحضرية في الأحياء الفقيرة - UNStats http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Metadata.aspx؟IndicatorId=32 [8] ووفقا لبرنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية تعد الأسرة الفقيرة في المناطق الحضرية هي الأسرة التي تفتقر إلى أحد العناصر الخمسة التالية: 1) الوصول إلى مياه محسنة، 2) أو الوصول إلى مرافق الصرف الصحي المحسّنة، 3) أو أمان الحيازة، 4) أو القدرة التحملية للسكن 5) أو مساحة كافية للسكن http://ww2.unhabitat.org/mdg/ [9] Bayat & Denis 2000. Who is afraid of ashwaiyyat? Urban change and politics in Egypt. Environment & Urbanization http://eau.sagepub.com/content/12/2/185.abstract [10] انظر: http://www.devinfo.org/urbaninfo/libraries/aspx/dataview.aspx [11] استراتيجية التنمية المستدامة: رؤية مصر 2030. محور التنمية العمرانية، المؤشرات الكمية / التحديات والبرامج http://sdsegypt2030.com/%d8%a7%d9%84%d8%a8%d8%b9%d8%af-%d8%a7%d9%84%d8%a8%d9%8a%d8%a6%d9%8a/%d9%85%d8%ad%d9%88%d8%b1-%d8%a7%d9%84%d8%aa%d9%86%d9%85%d9%8a%d8%a9-%d8%a7%d9%84%d8%b9%d9%85%d8%b1%d8%a7%d9%86%d9%8a%d8%a9/%d8%a7%d9%84%d9%85%d8%b3%d8%aa%d9%87%d8%af%d9%81%d8%a7%d8%aa-%d8%a7%d9%84%d9%83%d9%85%d9%8a%d8%a9-%d8%a7%d9%84%d8%aa%d8%ad%d8%af%d9%8a%d8%a7%d8%aa-%d9%88-%d8%a7%d9%84%d9%85%d8%a8%d8%a7%d8%af%d8%b1/